Von Maximilian Plenert und Bernd Werse

Spätestens mit dem Beginn des legalen Verkaufs von Cannabis im US-Bundesstaat Colorado zum 1. Januar dieses Jahres ist die Frage nach der Legalisierung illegalisierter Substanzen wie Cannabis kein akademisches Gedankenspiel mehr. Jahrzehnte der Coffeeshop-Politik in den Niederlanden, Cannabis Social Clubs in Belgien und Spanien, die Defacto-Entkriminalisierungen von Konsumenten inklusive Eigenanbau in Portugal, Cannabisblüten in deutschen Apotheken und das gewaltige Cannabis-als-Medizin-System der USA sowie weiterer Staaten wie z.B. Kanada und Israel – alles dies konnte von der deutschen Politik mehr oder weniger erfolgreich ignoriert oder wegrelativiert werden. Nun aber haben die Staaten Colorado und Washington – dort soll der Verkauf im Juli starten– im Heimatland der Prohibition legalisiert, im August 2013 gab die Obama-Administration auch offiziell hierzu ihren Segen. Ende 2013 folgte Uruguay als erste Nation weltweit. Der legale Verkauf wird hier ebenfalls noch dieses Jahr beginnen. Dies ist voraussichtlich aber nur der Anfang einer Welle von Legalisierungen. In diesem Herbst und danach werden im Zwei-Jahres-Rhythmus weitere US Staaten über diese Frage abstimmen. Es gibt keinen Grund anzunehmen, dass sich die Zustimmung von 60% in Umfragen nicht in weiteren Legalisierungsbeschlüssen wiederfindet.

Damit ist es auch in Deutschland an der Zeit, nicht weiter darüber zu diskutieren ob, sondern wie Cannabis legalisiert werden sollte. Die Medien, die Fachverbände und die Bevölkerung sind bereit für diese Debatte. Noch verweigern sich CDU und SPD beharrlich vor einer ernsthaften Auseinandersetzung mit dieser Frage, aber auch sie wird die Geschichte einholen. Mit jedem Beitrag zu diesem Thema zeigt die große Koalition ihre argumentative Wehrlosigkeit. Jeder Medienbericht aus Colorado und allen kommenden Orten, an denen ein normaler Umgang mit Cannabis gepflegt wird, lässt ihre Positionen mehr und mehr zu einer Makulatur werden. Die Öffentlichkeit sieht, dass die heraufbeschworenen Horrorszenarien nicht eintreten. Eine Legalisierung verläuft eher überraschend ruhig und ist nicht mit Hunde-und-KatzenRegen verbunden.
Die Erfahrungen aus den Niederlanden, Portugal, Belgien, Spanien und den USA zeigen, dass es evidenzbasierte Modelle für einen alternativen Umgang mit Drogenhandel und -konsum und eine verantwortungsvolle Regulierung von Cannabis gibt. Die Bilder und Berichte aus Colorado bringen mit der Kraft des Faktischen Evidenz in unsere Debatte.

„Legalisierung“ – was ist das?
Legalisierung bedeutet schlicht, den Cannabismarkt für Erwachsene zu regulieren, wie es bei Alkohol und Tabak bereits geschieht. Der bestehende Schwarzmarkt für Cannabis wird durch einen regulierten Markt mit Jugendund Verbraucherschutz (Kontrolle von Qualität und THC-Gehalt) ersetzt; durch eine Besteuerung und geringere Ausgaben für die Strafverfolgung kann mehr Suchtprävention finanziert werden. 85
Es geht niemandem um eine Freigabe für Minderjährige oder die Einführung einer neuen Substanz, sondern um Regelungen für einen Markt für erwachsene Konsumierende. Denn für diese sind die Strafverfolgung und die negativen Auswirkungen des Schwarzmarktes das Hauptproblem.
Legalisierung bedeutet auch eine Normalisierung der Zustände, gerade im Vergleich zu Alkohol und Tabak. Sie bringt ein Ende der mitunter bizarren Auswüchse des Verbots. Erst durch eine Legalisierung können Regeln für die Regulierung und Kontrolle festgelegt werden und der völlig unregulierte Schwarzmarkt ersetzt werden.

Eine Legalisierung löst nur die Probleme, die eine Folge der Prohibition sind. Ein Umdenken in der Drogenpolitik wie ein Abrücken vom Abstinenzdogma hinsichtlich illegalisierter Substanzen wird vermeintliche Probleme wie den Konsum von Erwachsenen auflösen, weil sie in den meisten Fällen schlicht kein Problem sind. Die realen Drogenprobleme bei jungen und/oder exzessiven Konsumenten werden wir auch darüber hinaus haben. Nach einem Ende der Pseudodebatte, ob mehr Strafverfolgung oder Sonntagsreden hier helfen können, kann man sich eine ernsthafte Lösung dieser Probleme überlegen. Wir haben die Wahl:

Prohibition
• 140.000 Strafverfahren wegen Cannabis
• 1 Mrd. € an jährlichen Repressionskosten
• Keine Konsumreduktion
• Kein Jugendschutz
• Kein Verbraucherschutz
• Keine gezielten Informationsangebote
• Keine qualitätsund wirkstoffkontrollierten Drogen
und Regulierung
• Kontrolle über Wirkstoffgehalt
• Jugendund Verbraucherschutz
• optimale Erreichbarkeit von Konsumenten
• offene und ehrliche Prävention

Welche Modelle für einen alternativen Umgang mit Drogenhandel und -konsum existieren?

Niederlande
Das Modell der Coffeeshops in unserem Nachbarland wurde im Jahr 1976 begründet. Der Verkauf von bis zu fünf Gramm Cannabis in Coffeeshops an Erwachsene sowie der Besitz von bis zu 5 Gramm und von bis zu 5 Pflanzen ist illegal, wird aber nicht verfolgt. Die Versorgung der Coffeeshops ist weiterhin illegal und wird verfolgt. Der Verkauf in niederländischen Coffeeshops sollte nur an Niederländer erfolgen, in der Praxis wird diese Regelung aber regional unterschiedlich gehandhabt (so sind z.B. die Coffeeshops in sämtlichen zentral gelegenen großen Städten des Landes nach wie vor für Ausländer geöffnet) 86 . Aktuell diskutieren mehrere Städte, wie eine legale Versorgung der Coffeeshops realisiert werden könnte. Die Bilanz der niederländischen Drogenpolitik ist im Großen und Ganzen unspektakulär: Der Konsum von Cannabis liegt ungefähr im europäischen Durchschnitt und es werden schlicht nicht mehr Millionen Bürger von der Polizei verfolgt und Milliarden hierfür ausgegeben.

USA 87
Colorado
Im November 2012 stimmten die Bürger von Colorado für die Verfassungsänderung Amendment 64. Mit der Unterzeichnung des Gesetzes durch den Gouverneur im darauf folgenden Monat wurde der Besitz von einer Unze (28 Gramm) Marihuana legal, ebenso wie das Verschenken von bis zu einer Unze an Erwachsene und der Anbau von bis zu sechs Pflanzen, von denen maximal drei blühen dürfen. Die Ernte ist unabhängig von der Gesamtmenge legal, solange sie zuhause verbleibt. Es sind keine Formen des gemeinsamen Anbaus wie in Cannabis Social Clubs vorgesehen.
Im Jahr 2013 wurde das System für den legalen Verkauf, vom Anbau über Verarbeitung und Großhandel bis zum Einzelhandel geschaffen. Der Verkauf begann am 1.1. 2014. Pro Einkauf darf von Bürgern Colorados eine Unze erworben werden, bei Auswärtigen liegt die Grenze bei 1⁄4 Unze. Diese Regeln gelten für alle Menschen ab 21 Jahren, nicht nur US-Bürger oder Staatsbürger.
Weiterhin verboten bleibt der Konsum in der Öffentlichkeit. Der Besitz von zwei Unzen stellt ein Vergehen da, ab 12 Unzen (340 g) ist es ein Verbrechen. Das Gleiche gilt für den Verkauf ohne Lizenz oder den Anbau von mehr als 6 Pflanzen. Die Angaben beziehen sich auf Marihuana. Die Regeln für Haschisch und Konzentrate sind strenger bzw. weniger großzügig bei den Mengen. Für Personenunter 21 Jahren ist der Besitz verboten, bei geringen Mengen aber entkriminalisiert und wird mit Ordnungswidrigkeiten oder Jugendstrafen geahndet. Im Straßenverkehr gilt ein Grenzwert von 5 ng/ml THC.
Auf die verkauften Produkte werden neben den normalen Verkaufssteuern Sondersteuern erhoben. Eine 15%-Sondersteuer fließt in den öffentlichen Haushalt, wobei die ersten 40 Millionen für den Schulbau verwendet werden müssen. Eine weitere 10%-Sondersteuer soll für die Verwaltung des Cannabissystems genutzt werden.
Das bestehende System für Cannabis als Medizin bleibt unberührt und existiert parallel (z.B. ohne Sondersteuern).

Washington
In Washington stimmten die Bürger ebenfalls im November 2012 für die Initiative 502. De Besitz und Kauf von einer Unze Marihuana ist legal. Zudem gibt es ein legales System für Anbau, Verarbeitung, Großund Einzelhandel; der Verkauf soll Mitte 2014 beginnen. Der öffentliche Konsum ist verboten. Der Besitz ab 40 Gramm oder mit der Absicht zur Weitergabe sowie der Handel und Weitergabe und jeglicher Anbau sind Verbrechen. Im Straßenverkehr gilt ein Grenzwert von 5ng/ml THC.
Auch in Washington sollen auf die verkauften Produkte neben den normalen Verkaufssteuern Sondersteuern erhoben werden. Die 25%-Steuer fließt in den öffentlichen Haushalt, davon sollen 60% für Prävention, Forschung, Gesundheit und Bildung verwendet werden.
Auch hier bleibt das bestehende System für Cannabis als Medizin unberührt und existiert parallel (z.B. mit Regelungen zum Eigenanbau).

Uruguay
Im Dezember 2013 beschloss das Oberhaus von Uruguay eine „verantwortungsvolle Regulierung“ und legalisierte damit als erste Nation weltweit Cannabis vollständig. Die Initiative für das Gesetz ging von Präsident Mujica aus und war im August bereits vom Unterhaus verabschiedet worden. Im Gegensatz zu den US Bundesstaaten mit ihrem Cannabis-als-Medizin-System muss hier ein kompletter Markt aus dem Boden gestampft bzw. in die Legalität geführt werden. Mit einem Start des Verkaufs in Apotheken wird Ende des Jahres gerechnet.
Das Gesetz sieht drei Möglichkeiten der Versorgung mit Cannabis vor:
Jeder Bürger über 18 darf bis zu 40 Gramm Cannabis pro Monat in der Apotheke kaufen. Es gibt eine Registrierungspflicht und es dürfen maximal 10 Gramm pro Kauf erworben werden. Der Staat organisiert und überwacht den kommerziellen Anbau sowie den Verkauf. Der Wirkstoffgehalt von Cannabisprodukten ist auf 15% THC begrenzt.
Zudem ist der private Anbau von bis zu sechs Pflanzen pro Haushalt legal. Der private Anbau beinhaltet eine legale Vorratshaltung von 480 Gramm Hanfblüten pro Jahr.
Schließlich ist auch der gemeinsame Anbau in Cannabis Social Clubs legal. Sie dürfen jedoch nicht mehr als 45 Mitglieder haben, welche mindestens 15 und maximal 99 Pflanzen anbauen dürfen. Die Erntegrenze von 480 g pro Jahr und Person gilt auch hier.
Touristen dürfen kein Cannabis kaufen. Der öffentliche Konsum und Werbung sind verboten, berauschtes Fahren ebenso. Einfache Verstöße gegen das neue Gesetz werden bei Käufern als Ordnungswidrigkeit mit Beschlagnahmungen des Cannabis und Kaufverboten bestraft. Verkäufern droht der Lizenzentzug. Es sind keine Haftstrafen vorgesehen. Die alten Gesetze gegen illegalen Handel etc. gelten weiter.

Weitere Modelle
Daneben gibt es zahlreiche weitere offizielle und inoffizielle Modelle, sei es der seit vielen Jahren existierende legale Eigenanbau in Alaska oder Hunderte Cannabis Social Clubs in Spanien und Belgien. Am Beispiel von Portugal kann man die positiven Effekte einer Verbannung des Strafrechts für Konsumenten und der damit verbundenen maximalen Entkriminalisierung studieren (siehe auch Plenert/ Abschnitt C4 in diesem Band).

Entwurf eines Gesetzes zur Regulierung von Cannabis in Deutschland
Basierend auf diesen Modellen und als Grundlage für eine produktive Diskussion in Deutschland wird im Folgenden eine Skizze für ein Gesetz zur Regulierung von Cannabis mit einigen Optionen präsentiert.

1. Substanzen
Gegenstand des Gesetzes ist Cannabis in jeder Form, die zu einem Rausch geeignet ist. Dazu gehören die komplette Pflanze (außer es handelt sich um „Nutzhanf“), die Blüten, Haschisch und andere Extrakte, sowie der reine Wirkstoff THC und Zubereitungen, die diesen in einer relevanten Dosis enthalten.
Die anderen natürlich vorkommenden Cannabinoide sowie synthetische Stoffe, die an den Cannabinoidrezeptoren wirken, sind praktisch nur für medizinische und wissenschaftliche Zwecke sowie einige wenige experimentierfreudige Konsumenten interessant – dies kann an anderer Stelle geregelt werden. Eine Regulierung der Hanfsamen ist denkbar, aber nicht notwendig. „Nutzhanf“ kann im gleichen Gesetz abgehandelt werden.

2. Regelungen für die Konsumenten
Wie bei Alkohol und Tabak ist ein Alter von 18 Jahren Voraussetzung für einen legalen Einkauf und Konsum in der Öffentlichkeit. Weitere Einschränkungen bezüglich der Kaufmengen oder Zugangsvoraussetzungen sind nicht notwendig.
Eine Mengenbegrenzung beim Besitz ist nicht nötig. Analog zu Medikamenten, Alkohol und Tabak gilt, dass ein Handeltreiben ohne Genehmigung illegal ist. Ein Verdacht dafür ergibt sich z.B. bei großen Mengen in untypischer Form. Ein Weinkeller ist legal, bei einem Schiffscontainer voll Acetylsalicylsäure oder Sildenafil ist ein Anfangsverdacht auf Handel jedoch angebracht.

3. Regelungen für den Einzelhandel
Cannabis darf nur in Fachgeschäften gehandelt werden. Das Verkaufspersonal muss geschult sein, sowohl was die Anwendung und Wirkung der Substanzen in all ihren Formen, als auch ihre Auswirkungen wie schädlicher Gebrauch betrifft. Eine Alterskontrolle über Personalausweise ist obligatorisch und mit Testkäufen zu kontrollieren.
Jeder Geschäftsführer, der ein Cannabisfachgeschäft betreibt, benötigt eine persönliche Lizenz. Hierfür muss er die notwendige Fachkunde nachweisen und geeignet für die Geschäftsführung sein. Bei Verstößen gegen den Jugendoder Verbraucherschutz erfolgt eine vorübergehende Aussetzung oder ein Entzug der Lizenz.
Für die Details – auch beim Anbau, Verarbeitung und Großhandel – beim Verbraucherschutz, Hygiene und Qualitätsstandards lassen sich bewährte Regeln für Alkohol, Tabak, Lebensmittel und Arzneimittel nutzen. Der Gehalt an Wirkstoffen, insbesondere THC, muss geprüft und ausgezeichnet sein. Die Ware muss frei von schädlichen Verunreinigungen wie Schimmel oder Pflanzenschutzmitteln sein.
Der Ware ist ein realitätstauglicher Beipackzettel beizulegen. Zielgerichtete Warnhinweise an Schwangere, Herzkranke oder Menschen mit einer psychischen Vorbelastung sind obligatorisch.
Verboten werden kann der Verkauf an stark berauschte Menschen, Werbung außerhalb von Geschäften und Fachzeitschriften sowie die kostenlose Abgabe, Rabatte oder Mischungen mit anderen Drogen wie z.B. Tabak.

4. Eigenanbau und gemeinsamer Anbau
Noch mehr als bei Alkohol und Tabak ist eine Eigenversorgung bei Cannabis für viele Konsumenten eine Option. Wie in Colorado und Uruguay ist der Anbau von bis zu 6 Pflanzen, davon drei in der Blüte, legal. Falls es eine Einschränkung der Besitzmenge gibt, sollte sie für die zuhause gelagerte Ernte nicht gelten. Nicht gewinnorientierte Anbauvereine sind legal.

5. Preis und Steuern
Hier gibt es eine große Bandbreite an Möglichkeiten. Zu beachten sind die Marktbedingungen in der Einführungsphase und eine dauerhafte Schwarzmarktprävention. Denkbar wäre eine Steuer von 50% des Verkaufspreis oder fixe 2 Euro pro Gramm Cannabisblüte oder Haschisch. Bei 10% THC wären dies 2 Euro pro 100 mg THC; dies gilt analog für alle anderen Produkte.
Bei Cannabis wäre eine teilweise Zweckbestimmung der Steuer für Prävention, Therapie und Beratung statt nur für die Sanierung des Haushalts wünschenswert.

6. Straßenverkehr
Wer berauscht am Straßenverkehr teilnimmt und damit andere gefährdet, wird bestraft. Nicht mehr und nicht weniger braucht es hier; die Umsetzung ist machbar, inklusive sinnvoller Grenzwerte. Die verwaltungsrechtlichen Bestimmungen, nach denen regelmäßig Konsumierende per se nicht berechtigt sind, ein Fahrzeug zu führen (siehe Pütz in diesem Band), werden aufgehoben.

7. Strafbestimmungen
Mit dem Strafrecht sollte alleine der illegale Handel bzw. allgemeiner jede gewinnorientierte Handlung außerhalb des lizenzierten Handels, insbesondere bei Jugendlichen, geahndet werden.
Eine nichtkommerzielle Weitergabe an Minderjährige, insbesondere durch junge erwachsene Freunde, mag sozial unerwünscht sein, ist aber nicht strafwürdig. Bei fahrlässigen oder mutwilligen Schäden greifen andere Strafnormen. Ein Übertreten der Menge von 6 Pflanzen ist ohne Gewinnorientierung nur eine Ordnungswidrigkeit; die überzähligen Pflanzen werden beschlagnahmt.

Ausblick
Noch geht die weltweite Debatte um eine alternative Drogenpolitik an den Parteien der großen Koalition vorbei. Während in den USA der Damm faktisch gebrochen ist, bröckeln die Mauern des Gedankengefängnisses der Cannabisprohibition hierzulande erst langsam. Wie sich die Drogenpolitik weiterentwickelt, ist unklar; denkbar sind hier viele Wege. Neben den Effekten der Veränderungen im Ausland gibt es auch in Deutschland einige Punkte, bei denen sich etwas bewegt. Die wachsende Verbreitung von Cannabis als Medizin wird zu einer Normalisierung beitragen. Vor Ort mehren sich die Rufe nach Modellversuchen und der kommende erste legale Eigenanbau durch Patienten wird bildmächtig wirken. Zu welchen Zwischenschritten es in Bezug auf Gesetzesänderungen mit Lücken und Grauzonen durch die Parlamente oder Urteile von obersten Gerichten kommen wird, ist unklar. Klar ist nur: Wir befinden uns historisch an einem Wendepunkt in der Drogenpolitik.

Zum Weiterlesen
Nach dem Krieg gegen die Drogen: Modelle für einen regulierten Umgang. Urheber: Transform Drug Policy Fundation. Herausgeber der deutschen Übersetzung: akzept e.V. Bundesverband für akzeptierende Drogenarbeit und humane Drogenpolitik. www.akzept.org/pdf/drogenpolitik/regulierungs _modelle0612.pdf http://legalisierung-von-drogen.de/
Friedrich-Ebert Stiftung: Entkriminalisierung und Regulierung – Evidenzbasierte Modelle für einen alternativen Umgang mit Drogenhandel und -konsum, Autoren: Heino Stöver und Maximilian Plenert, 2013, http://library.fes.de/pdf-files/iez/10159.pdf
Nicole Krumdiek: Die nationalund internationalrechtliche Grundlage der Cannabisprohibition in Deutschland. Berlin: Lit, 2006

85 https://www.dialog-ueber-deutschland.de/DE/20Vorschlaege/10-WieLeben/Einzelansicht/vorschlaege_einzelansicht_nod e.html?cms_idIdea=2070
86 http://keinwietpas.de/wo-gilt-der-wietpas-wo-nicht/ 87 Das Rechtssystem der USA ist nicht eins zu eins nach Deutschland übertragbar. Die Begriffe Ordnungswidrigkeit, Vergehen und Verbrechen sind deswegen nur sinngemäß zu verstehen.